党在农村的基本政策，核心是土地承包政策。对于拥有155.4万人口，72万职工的黑龙江垦区，落实好土地承包政策，解决好职工增收与企业增效的矛盾关系，将直接影响到垦区农业的未来发展方向，以及广大职工迈向小康社会的前进步伐。针对当前出现的新情况、新问题，一些农场广泛推行了“两田制”的土地承包政策，通过调研，笔者就“两田制”的相关问题作如下阐述。
一、“两田制”的出台背景
上个世纪90年代以前，农垦土地经历了从统管统收到分管分收的经营方式，90年代后期，以“大组”为核算单位的土地经营体制解体，以家庭为承包主体的土地承包方式开始实行。由于当时土地承包费用高，粮食价格低，垦区的农业经济与市场对接缓慢，种地赔钱成了垦区的普遍现象，许多挂帐户无力继续经营，农场的经济发展受挫严重。为了盘活土地这个第一农业生产资源，激活持续亏损的农垦经济，一些农场把土地纳入到市场的运营中，以市场竞价的方式向外发包，农场与承包户签订长期固定的承包合同，并给与承包户相应的优惠政策。据统计，到2003年黑龙江垦区有32％的农场实行了以市场田为主的土地承包政策。
由于近两年粮食价格持续上涨，2004年国家又出台了“两补一免”的优惠政策，种植户承包土地的积极性空前高涨，出现了前所未有的土地承包热，那些长期不种地的职工、场直单位下岗以及转岗分流的职工都纷纷要求承种土地。为了响应国家的农业政策，保护农场职工的利益，农场必须划拨一定的基本生活田给农场职工，其利费收缴要低于市场田的利费标准。
增加职工收入、提高职工生活水平是农垦落实“三农”政策的根本出发点，落实好基本生活田是职工增收的最低保证；作为企业，提高企业经济效益是农场工作的核心目标，推行市场田的土地承包政策是企业增效的基本保证。保证职工的生活田是推行市场田的基础，推行市场田是落实生活田的保证，二者互为补充，缺一不可，这种以市场田和基本生活田相结合的土地承包政策就是“两田制”。
在当前形势下，特别是很多农场经济不景气，职工生活十分贫困，落实“两田制”土地承包政策会产生很多矛盾和遇到很多困难。因此，解决好这些矛盾是落实“两田制”土地承包政策首要工作。
二、推行“两田制”存在的问题及解决的办法
1、由于许多农场采取了土地长期固定的政策，在承包合同未到期的情况下，落实基本生活田难度大。
对于土地已经包满包严的单位，应根据土地承包合同条款中的规定，对那些违反合同条款的用户，例如：没有按时交纳土地承包费的种植户，没有按照合同签订的作物进行种植的种植户，应终止土地承包合同来解决职工的基本生活田；对于那些没有可用于分配基本生活田的单位，对那些带薪管理人员承包土地面积较大的，要按比例划出一部分耕地优先转包给本单位职工用作基本生活田；对于签订市场田的农场职工，可以从市场田划拨出相应面积视为基本生活田，对这部分基本生活田可按市场田的合同进行管理，享受基本生活田的合同待遇。建议调整承包合同时，应该有计划地留取一定面积土地作为机动地，以应对日后不可预测的新问题、新矛盾。
2、由于各基层生产单位人均耕地标准差距大，基本生活田面积和利费收缴标准难于合理制定。
基本生活田的规模确定标准可与其收取的承包费标准结合制定，可采取两种方式。一种方式是提高基本生活田的规模标准,缩小基本生活田与市场田的承包费差距；另一种方式是降低基本生活田的规模标准，提高基本生活田与市场田承包费的差距。同时结合各生产单位人均耕地面积确定基本生活田的规模，人均耕地面积小，基本生活田规模相应要小；反之，基本生活田的规模可适当放宽。不管采取哪种方式，都要使基本生活田的收益能够保证职工在本地目前的最低生活水平。根据基本生活田的优劣等级，也可采取级差的利费收取标准，或者把基本生活田按等级做合理搭配和年度调整。这些措施都要通过职工大会和民主生活管理委员会讨论通过，尽量做到科学、公平、合理。
3、职工生活困难，无力承租市场田，大部分市场田主要以外引户为承租对象，职工利益难以保证，农业再生产资金有流失的隐患。
对种不起地的职工，除了本着“帮、扶、借、免”的四字原则进行扶持外，应该为这部分职工寻求一种更能解决问题的土地租种方式。比如可以成立股份制的生产管理方式，职工可用土地、劳力、资金、生产工具等作为入股资本，把土地交给那些有经验、懂技术的职工进行代管，以此来实现资源共享，降低生产成本，提高整体效益的目的。其时，农场的土地被外引户租种是畸形的农垦经济向正常的市场经济转变的必然过程，管理者应正确认识这一现象，应对广大职工宣讲清楚，消除职工的“仇外”情绪，同时应积极引导农垦的富余劳动力向农业的边缘产业和非农产业转移；对于外引户，农场应区别对待，比如对那些来农场淘金的“机会主义者”和违抗关乎农垦发展大局政策的“钉子户”应进行清除；而对那些遵守农垦政策、立志在农垦进行创业的外引户应给予优惠的“安抚”政策，帮助他们解决生产生活中的实际困难，甚至可以给他们落下户口，从根本上消除再生产资金的流失隐患。
三、“两田制”是土地完全向市场化转变的过渡，取消基本生活田、推行土地市场化将是历史的必然
加快垦区农业发展的先决条件是要加快农业机械现代化发展步伐。实行家庭农场、扩大土地经营规模是实现大机械化作业的前提条件，那些小规模的土地经营方式将随着农业现代化的发展而被取缔。同时，垦区要率先步入小康社会，只靠单一的种植业是不够的，必须要加快农业的边缘产业、非农产业的发展速度，引导广大职工“转业”到其它生产领域中，彻底结束部分农垦职工靠基本生活田生活的历史，只有这样，才能实现职工增收、企业增效的双赢目标。“两田制”正是这种历史转变过程的过渡阶段。随着劳动力的大量转移，人们依赖种植业生存的观念将会淡化，人们会主动要求职工身份置换，对于那些仍然滞留在土地上的少量弱势群体，应该收回他们的基本生活田，每年给予他们一定的经济补助，到那时，农垦将会完全把土地纳入到市场化的运营中。
稿件来源：《中国农垦》